关于地方政府性债务管理相关问题研究

中建政研法律顾问 周鑫
中建政研集团董事长  梁舰

　　为了切实防范财政金融风险，自2010年至今，从中央到地方出台了一系列加强地方政府性债务管理的政策文件，探讨这些文件出台的背景和对政府融资平台公司的影响，研究如何帮助政府化解金融机构的"背书"要求和社会资本方如何为地方政府财政减负等问题，将为今后PPP项目操作模式的设计和实践增砖添瓦。

　　一、地方政府性债务管理政策的出台背景

　　1994年我国推行"分税制"改革后，在划分事权的基础上，按税种划分中央和地方财政收入；在中央适当集中财力的基础上，实行转移支付制度；中央和地方分设税务机构，预算分级管理。但由此带来的财权事权不对称、地方政府缺乏正规融资渠道等问题，造成了地方政府性债务迅速增加。 在2014年预算法修正前，地方政府不能发行公债，也不能直接向银行借款，因此，成立融资平台公司，通过平台公司借款就成了地方政府的不二选择。但也造成了地方财力不足导致的债务偿还风险剧增的问题。

　　正如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）所指出的那样，"地方政府融资平台公司……通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等"。为了有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，从2010年至今，相继出台了一系列有关地方政府性债务管理的政策文件，包括《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）、《地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法》（财会〔2010〕22号）、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发〔2015〕40号） 、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）以及《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）等等。

　　《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》指出，2016年末，全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内。严格按照预算法、担保法等有关法律法规要求，进一步规范地方政府债务管理。

　　二、相关政策对地方政府融资平台公司的影响

　　地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来一系列地方政府性债务管理政策文件的出台，对融资平台公司的影响是深远的。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），"融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。"对地方融资平台公司不同类别的债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

　　在对融资平台公司进行清理规范方面，国发〔2010〕19号文要求，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

　　截至《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）出台，地方政府债务规模被控制得愈来愈严格，很多"融资平台公司"已经名不符实，促使其顺利转型将是一个重要课题。

　　三、如何帮助地方政府化解金融机构的"背书"要求？

　　金融机构为了防范债务不能及时偿还的风险，往往会有强烈的动机让地方政府"背书"--提供各种显性或隐性的"担保"。但根据1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国担保法》规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。地方政府如何在诸多限制条件下进行融资，我国法律法规及政策文件其实也并没有完全封堵，而是采用"修明渠、堵暗道"的方式进行疏解。

　　2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法 〉的决定》，根据修正后的《预算法》规定，"经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。"

　　根据国发〔2010〕19号文的要求，地方政府违规担保承诺行为被坚决制止，要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，"经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。……银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。"

　　四、社会资本方如何为地方政府财政减负？

　　在政府与社会资本合作（PPP）模式中，社会资本方通过招投标等公开竞争的方式进入到项目建设中，如何能为地方政府财政减负也是其承担社会责任的一种体现。

　　首先，要严格依照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的要求，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，要按约定规则依法承担相关责任。

　　其次，根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）的规定，PPP项目合同应满足如下要求：（一）合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；（二）合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；（三）合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；（四）合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；（五）合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

　　最后，社会资本方可以通过采取审慎履行合同义务、在保证建设质量的基础上减少成本支出等措施为地方财政减负。但是，这些举措，应当通过合法、公开、透明的渠道，在地方政府与社会资本方进行充分谈判沟通的基础上，依照PPP模式"风险共担、收益共享"等原则，尽可能在PPP项目合同中予以明确约定，以保障政府和社会资本双方合法权益都能得到法律的支持和维护。