县城归位《意见》进一步明确了县城城镇化建设

《意见》进一步明确了县城城镇化建设的总体框架与基本要求，为新时代县城的规划、建设、治理提供了系统的实施方案和有力的政策保障。

文丨刘士林编辑金明大

5月7日， 作为第二批国家新型城镇化综合试点县的贵州省遵义市湄潭县县城一角（杨楹/摄）

5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），是国家对县城新型城镇化首次作出的系统顶层设计和明确制度安排。

此前，在我国新型城镇化的战略和发展规划中，基本上看不到有关于“县城”的专门表述。从2002年党的十六大提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，到2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确“把城市群作为主体形态”，县城一直被混编在小城市的序列内。

名不正则言不顺。这直接影响到县城的定位和发展方向，即究竟是该向上面的城市看齐，还是反过来向下面的村镇靠拢？直到2021年《国家“十四五”规划纲要》发布，明确提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，不仅使县城从“小城市”这个混沌范畴中脱离出来，同时也意味着县城已成为我国城市规划体系中的重要层级和独立形态。

在此背景下，《意见》进一步明确了县城城镇化建设的总体框架与基本要求，为新时代县城的规划、建设、治理提供了系统的实施方案和有力的政策保障。

刻不容缓

在新中国的城镇化进程中，县城发展尤其不易。总体上看，既走过了一条曲折道路，也到了一个关键阶段。

城市数量增减，是衡量城镇化的重要指标。以改革开放为分水岭，关于新中国县城的发展，大体上可分为两个阶段：一是改革开放前的“净增长”阶段。在此期间，尽管我国城镇化建设总体缓慢，但县城数量却一直在持续增长。如在上世纪50年代，随着城市建设和工业发展，一些镇升格为县城；60年代，尽管国民经济调整对城市发展有影响，但由于一批新设市又退回县建制，所以县城还出现了“逆势增长”。因此在这一阶段，县城是城镇化的受益者。

二是在改革开放以来的“净减少”阶段。在此期间，与我国城镇化的高速发展不同，县城数量不升反降。如改革开放初期，以1979年深圳、珠海撤县设市为代表，全国各地掀起一股撤县设市热；上世纪80年代以来，随着设市标准不断调整，不少县城升格为具备更高职能的县级市；如当下一些大城市不断扩容，致使很多郊县被兼并为市辖区。目前我国现有1472个县，与1949年的2068个县（此数据由研究统计得来）相比，已消失了596个，而且，这种趋势还在蔓延。

最可忧虑的是，在数量持续减少的同时，县城地位也在不断下降，给我国新型城镇化建设带来两方面严峻挑战：一是“上面”的大城市深陷“城市病”。城市病虽发生在城市，但病根却在于农村，是短时间内农村人口大量涌入城市的结果。二是“下面”的农村出现“空心化”。尽管空心化的直接原因是由于大城市的过度虹吸，但也与县城作为蓄水池或调节器的功能受损密切相关。

由此可知，无论是疏解大城市非核心功能和应对愈演愈烈的城市病，还是解决农村地区普遍存在的一老一少、土地撂荒、文化断层等问题，加大对县城的建设和支持力度，提升其服务和保障功能，已到了一个刻不容缓的关键阶段。

三座“大山”

目前，我国县城发展面临的问题与挑战，集中表现在三个方面。

一是投入不足。由于历史遗留欠账过多，尽管近年来我国持续加大对县城建设的投入，但相对于县城本身的需求还是有较大差距。有关研究显示，县城人均市政公用设施固定资产投资，仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，同时，县城居民人均消费支出，也仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右。这是很多县城基础设施落后、城市风貌不佳的主要原因。此外，在对县城的投入中，有一部分是为服务上一级的建设需要，还有一部分是定向给了农村，属于“过路财”，对县城本身的建设意义不大。而财政投入的不足，加上县城本身从金融领域拿钱的能力较弱，也是各种截留等事件在县城多发的根源。《意见》提出加大投入和综合运用中央预算内投资、各类专项债券等金融工具，也都是针对这些问题而发。

二是行政弱势。我国城镇化的基本特点是行政和市场共同推动，就现阶段而言，行政的力量更加强势，这对于行政级别较低的县城是明显不利的，并导致了各种资源严重不足的困境。在实行市带县体制的当下，由于“切蛋糕”的权力主要在省市两级，因此县城一级能从财政和资源的大盘子里拿到多少，即使并非完全被动，也很少有话语权。尤为重要的是，一般县级政府拿到的资源与所承担的责权往往不相匹配，一旦拿到的资源少、承担的责任多，就很容易陷入“寅吃卯粮”“入不敷出”的恶性循环。由于能把有关工作应付下来就已经困难重重，因此一般也很少再有资源去从事发展。同时，因处在城市体系中的低位，各种强势群体都可以随意置喙，也是影响县城独立思考和坚持一张蓝图干到底的原因之一。

三是功能不强。不同等级的城市，功能自然也应该有等差。按照一般的理解，县城的服务功能主要是提供农村生产资料和生活资料供应、农产品收购及满足县域范围内居民的教育、医疗、娱乐等需求。但实际上，作为承上启下的重要环节，县城除了面对农村和自身，还承担着对“上面”城市的众多服务功能，如牵头落实国家和省市的乡村工作、为城市居民提供农副产品、为城市提供劳动力人口、为游客提供体育休闲娱乐类服务等，这些都需要现代化的基础设施和良好的治理能力才能胜任。而受投入不足和行政弱势的双重影响，很多县城不仅在服务上捉襟见肘，也可以说长期处在超负荷运转之中。提升县城的现代化城市功能，加快建设县城作为城市的功能体系和保障体系，也到了必须加以解决的关键节点。

以上，既有城市发展规律的原因，也有政策和规划方面的原因。就前者而言，当今世界的主流是以大都市和城市群为中心的都市化进程，特点是资源和人口向大城市、中心城市的快速集聚，县城必然要成为大城市虹吸、瓜分的对象。就后者而言，在我国城乡规划体系中，最高层级是城市群，最低层级是农村，前者是新型城镇化的主体形态，后者则有乡村振兴的战略支持，而只有位于中间的县城非常尴尬。以上问题基本上都由此而生，也是压在县城上的三座“大山”。而《意见》给予的多项支持，可以说就是前来移山的愚公。

打好基础

郡县治，天下安。改革开放以来，由于资源有限，过去的城镇化重点一直是地级以上城市，在后者获得充足发展的今天，回过头来补县城建设落后的课，既是亡羊补牢之举，也是乘势而为的明智选择。在号角已经吹响之后，需先行做好以下基础工作。

首先是建立基础数据统计与发布制度。在目前的国民经济统计公报中，既有地级市，也有乡镇和农村，而县城则不在其列，以至于今天有关县城的各种数据严重缺乏，已有的也缺乏连续性和权威性，不利于各项政策研究和发展规划制定。同时，县级建制本身也比较混乱，有县、旗、自治县、县级市、设治区、设治局、工矿区等，还有一些扩权镇也属于此系列，这也是有关统计数据相互矛盾、出入很多的原因之一。以科学界定县城概念为基础，研究建立统计方法和口径，在年度的国民经济公报中单列县城一类，对其数量、分布、建成区面积、常住人口等进行系统整理并同步发布，为推动县城城镇化建设提供基础数据支持。

其次是加强基础理论和战略研究。推动县城成为城镇化建设“重要载体”，目前最主要的还不是考虑具体的投资、基建、产业、人才等，而是要加快开展关于县城的基础理论和战略规划研究。前者着眼于“在逻辑上是否站得住”，明确县城的概念、内涵、形态、功能等理论问题，后者的重点是“在现实中应该怎么做”，解决县城发展的定位、目标、重点任务、评价标准等实践问题。这两者需同步展开，前者做得好，在“头脑”中就容易形成“共识”，为建设中最大限度形成合力创造条件，后者做得好，在“行动”中就容易保持“一致”，确保一张蓝图干到底和不走样，由此降低发展成本，避免反复折腾，提升建设质量。

同时还要提升规划编制水平。县城规划是城镇体系的重要层级，但由于夹在城市和乡村之间，长期以来不是偏左就是偏右，未能发挥好规划的引领作用。以城镇化建设“重要载体”为定位，探索符合自身发展规律和特点的县城规划理论和方法，是落实《意见》最重要的基础性工作之一。研究和编制县城规划，核心是要坚持县城“不是城市，也不是农村”的基本属性，其中最重要的一点是要坚持县城的发展定位，避免把县城规划做成城市规划甚至大城市规划，不仅脱离了自身的发展阶段和人民群众的实际需要，同时也因为盲目对标和攀比大城市而造成极大的浪费。以前很多县城在这方面的教训不少，在新一轮的县城建设大潮中，要通过科学的规划编制，避免穿新鞋走老路。

此外，大力推动治理现代化建设。在国家治理体系建设中，县城一直是短板和弱项，在生态治理、经济治理、社会治理、文化治理和人的现代化等方面存在的问题普遍比较突出。县城治理体系和能力现代化的问题如果解决不好，不仅会拖城市治理的后腿，也会直接影响到农村基层治理。为此，要加快研究赋予县级更多自主权的政策体系，不断强化县城现代化治理体系和综合服务能力建设，此外，在深化体制改革、精简冗余人员、建设高效政府、构建韧性发展和安全发展机制等方面，也都需要尽快提到议事日程上来。

（作者系上海交通大学城市科学研究院院长、教授，上海数字化城市与交通研究所所长）

　　来源：新华社

责任编辑：月亮

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